GAMBARAN UMUM HIRARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN DI INDONESIA SEBELUM TAP. MPRS NO. XX/MPRS/1966

Disusun oleh: I’ib Sutera Aru Persada

A.  

1.    

Terdapat beberapa ketentuan dalam UUD 1945 sebelum perubahan yang berkaitan dengan pembentukan Undang-Undang, terdapat  pada Pasal 5, Pasal 20, Pasal 22. UUD 1945 sebelum perubahan hanya mengenal 3 jenis peraturan perundang-undangan diluar UUD, yaitu Undang-Undang (UU), Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU), dan Peraturan Pemerintah (PP). Pada masa awal kemerdekaan, yaitu pada masa berlakunya UUD 1945 pertama kali tahun 1945 sampai dengan 1949 selain 3 jenis peraturan perundang-undangan tersebut juga terdapat berbagai jenis peraturan perundang-undangan lainnya yang berkembang dalam praktik, yaitu Penetapan Presiden, Peraturan Presiden (Perpres), Penetapan Pemerintah (PP), Maklumat Pemerintah, dan Maklumat Presiden.

Dalam praktik, pemakaian nama dan muatan materi dari masing-masing peraturan perndangan-undangan tersebut tidak pasti, mengalamai kerancuan, dan tidak konsisten. Hirarki dari kelima jenis peraturan perundang-undangan tersebut juga tidak jelas. Sebagai contoh adalah jenis peraturan perundang-undangan saat itu yang berupa Maklumat. Menurut Moch. Tolchah Mansoer, digunakannya istilah atau nama Maklumat karena pada waktu itu memang belum sempat memikirkan apakah nama produk yang dibuat oleh Presiden, Menteri, Komite Nasional dan sebagainya. Tolchah Mansoer sependapat dengan AG Pringgodigdo yang menyatakan Maklumat itu sebagai “Dekrit”. Memang tidak ada penjelasan yang bisa dijadikan petunjuk mengapa dan bila mana suatu jenis peraturan perundang-undangan disebut dengan Maklumat. Tampaknya Maklumat dipakai sebagai alternatif bagi jenis peraturan perundang-undangan yang tidak dapat dikategorikan dalam bentuk UU atau Peraturan Pemerintah. Karena disamping Maklumat, pemerintah juga sudah mengeluarkan produk-produk hukum lain yang disebut dalam UUD 1945, berupa Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah, seperti UU No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah yang ditetapkan tanggal 23 November 1945 dan PP No. 1 Tahun 1945 tentang mulai berlakunya UU dan PP yang ditetapkan tanggal 10 Oktober 1945, dan UU serta PP lainnya.

Penggunaan istilah Maklumat sendiri juga tidak konsisten, ada yang disebut Maklumat Pemerintah, Maklumat Presiden, dan Maklumat Wakil Presiden. Begitu pula dengan muatan materinya, ada yang berisi muatan materi UUD, ada yang berisi muatan materi UU, ada yang berisi muatan materi dibawah UU, ada yang hanya berisi pengumuman, dan Instruksi Pemerintah, seperti Maklumat Pemerintah tanggal 28 Desember 1945 tentang Kewajiban Tentara Inggris. Proses pembentukannya juga tidak seragam, ada maklumat yang dikeluarkan berdasarkan usul Komite Nasional Pusat, sehingga dapat dikatakan sebagai karya bersama antara Presiden dan Komite Nasional Pusat, ada Maklumat yang hanya merupakan Karya atau Inisiatif Presiden sendiri tanpa mengikut sertakan Komite Nasional. Seperti Maklumat Wakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945 berisi muatan setara dengan UUD dikeluarkan atas kesepakatan bersama antara Komite Nasional Pusat dengan Pemerintah, sedang Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 tentang anjuran pemerintah membentuk partai politik yang mengandung materi muatan UU dan dikeluarkan atas persetujuan bersama antara Komite Nasional Pusat dengan Pemerintah. Sedangkan Mkalumat Pemerintah tanggal 13 November 1945 tentang peristiwa Surabaya yang dikeluarkan atas inisiatif Presiden sendiri. Adapula Maklumat Presiden tanggal 28 Juni 1946 tentang pengambil-alihan Pemerintah ke tangan Presiden untuk sementara waktu. Menurut Tolchah M., tampaknya pemerintah saat itu menggunakan nama Maklumat dalam berbagai arti. Jenis peraturan perundang-undangan berupa Maklumat ini, baik yang berupa maklumat Presiden maupun Maklumat Pemerintah, tidak pernah lagi digunakan setelah Maklumat Pemerintah No. 3 tanggal 2 Oktober 1946 tentang susunan Kabinet Syahrir III.

Baru kemudian pada tanggal 1950 pemerintah RI Yogyakarta menetapkan UU yang mengatur tentang jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan, yaitu UU No. 1 Tahun 1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Menurut UU tersebut jenis peraturan-peratiran Pemerintah Pusat ialah UU dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU), Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Menteri. Urutan peraturan-peraturan Pemerintah Pusat tersebut merupakan urutan tingkat kekuatan.

2.      Jenis, Hirarki, dan Proses Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Masa Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950

Pada masa pemerintahan Republik Indonesia Serikat, menurut Konstitusi RIS 1949 jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan terdiri dari Undang-Undang Federasi, Undang-Undang Darurat, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan-peraturan Pelaksana.

Jenis peraturan perundang-undangan di atas berlaku bagi Pemerintahan Federal, sedangkan bagi negara-negara bagian juga berlaku jenis peraturan perundang-undangan yang sebelumnya sudah ada dan berlaku bagi Negara RI Yogyakarta, serta peraturan perundang-undangan zaman pemrintahan Hindia Belanda bagi negara-negara bagian lain.

Sedangkan pada masa berlakunya UUDS 1950 jenis hirarki peraturan perundang-undangan yang ada terdiri dari Undang-Undang, Undang-Undang Darurat, Peraturan Pemerintah, dan Keputusan Presiden.

Jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan menurut Konsstitusi RIS dan UUDS 1950 boleh dikatakan sama, perbedaannya hanya terletak pada secara eksplisitnya Keputusan Presiden disebut sebagai jenis peraturan pelaksana pada UUDS 1950, sedangkan dalam Konstitusi RIS hanya menyebut Peraturan Pelaksana secara umum tanpa menyebut bentuk dari peraturan pelaksana tersebut apa. Namun dalam praktiknya Keputusan Presiden ini merupakan bentuk peraturan pelaksana yang banyak dipakai dalam kurun waktu berlakunya kedua konstitusi tersebut, baik Keputusan Presiden yang bersifat penetapan maupun yang bersifat pengaturan, disampiing peraturan-peraturan pelaksana lainnya.

3.      Jenis, Hirarki, dan Proses Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Masa Orde Lama (Setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 s/d 1966)

Setelah berlakunya kembali UUD 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959 jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan juga mengalami perubahan. Karena jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana yang disebutkan dalam UUD 1945 sebelum perubahan  yang terdiri dari UU, PERPU, dan PP, dipandang belum belum dapat memenuhi kebutuhan, maka Presiden Soekarno berkirim surat kepada Ketua DPR-GR yang isinya perlunya dikeluarkan jenis-jenis peraturan perundang-undangan yang lain di samping ketiga jenis peraturan perundang-undangan yang telah disebut dalam UUD 1945 (sebelum perubahan). Jenis-jenis peraturan perundang-undangan yang dimaksud adalah:

a.       Penetapan Presiden, untuk melaksanakan Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959, tentang Kembali Kepada Undang-Undang Dasar 1945.

b.      Peraturan Presiden, yaitu Peraturan Presiden yang dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Serta, Peraturan Presiden yang untuk melaksanakan Pentapan Presiden.

c.       Peraturan Pemerintah, untuk melaksanakan Peraturan Presdien (Bukan Peraturan Pemerintah sebagaimana diamksudkan oleh Pasal 5 ayat [2] UUD 1945).

d.      Keputusan Presiden, untuk melaksanakan Peraturan Presiden dalam melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.

e.       Peraturan Menteri, untuk mengatur sesuatu yang dibuat oleh Departemen-departemen.

f.       Keputusan Menteri, untuk melaksanakan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan.

Surat Presiden tersebut mendapatkan respon dan persetujuan dari DPR-GR dan juga MPRS melalui Surat Ketua DPR-GR No. 12324/DPR-GR yang ditujukan kepada Presiden dan Memorandum Pimpinan MPRS No. 1168/U/MPRS/1961 tanggal 12 Mei 1961.

Dikeluarkannya berbagai bentuk peraturan perundang-undangan tersebut ternyata telah menimbulkan ekses terjadinya kekacauan tata urutan peraturan perundang-undangan, terutama tata urutan antara UU dan Pentapan Presiden serta antara PP dan Perpres. Berdasarkan surat Presiden kepada Ketua DPR-GR tersebut, Pnetapan Presiden dimaksudkan untu melaksanakan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan Peraturan Presdien dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 (Sebelum perubahan) dan untuk melaksanakan Pentapan Presiden, sedangkan UU dikeluarkan untuk melaksanakan UUD 1945 dan PP dikeluarkan sesuai dengan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 (Sebelum perubahan).

Dalam pelaksanaannya ternayata banyak menteri yang seharusnya diatur dengan UU diatur dengan Pentapan Presiden atau dengan Peraturan Presiden atau dengan PERPU. Begitu pula banyak Peraturan Presiden yang berisi muatan materi yang sehartusnya diatur oleh PP, bahkan ada juga Peraturan Presiden yang mengandung materi muatan yang seharusnya diatur UU.

Menurut A. Hamid S. Attamimi landasan teoritis yang digunakan untuk mengeluarkan bentuk peraturan perundang-undangan yang berupa Pentepan Presiden dan Preaturan Presiden sebagaimana dikemukakan dalam surat Presiden kepada Ketua DPR-GR sepintas lalu tampak kuat, namun jika dianalisis secara seksama akan terlihat kelemahan-kelemahan.

Daftar Pustaka

1.      Republik Indonesia Serikat, Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat Tahun 1949

2.      Isra Saldi, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi Menguatnya Model Legislasi Parlementer Dalam Sistem Pemerintahan Presidensial, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta.

3.      Republik Indonesia, Undang-undang Dasar Sementara Tahun 1950 (Lembaran Negara RI Tahun 1950 Nomor 56).

4.      Attamimi A. Hamid S., 1999,  Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, Disertasi Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia.

5.      Al Atok Dr. Rosyid, 2015, Konsep Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Setara Pers, Malang.